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Après le droit alsacien-mosellan, le droit des cultes guyanais devant le Conseil constitutionnel français

« La Collectivité territoriale de Guyane doit rémunérer son évêque et ses curés comme des fonctionnaires » titrait récemment la presse française, indiquant que cet héritage colonial, illustration parmi d’autres d’une « laïcité à deux vitesses » — suivant les termes de l’hebdomadaire Marianne —, venait d'être jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. En effet, après la décision très commentée relative au statut des cultes alsacien-mosellan (décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l'expansion de la laïcité [Traitement des pasteurs des églises consistoriales dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle]), le Conseil constitutionnel s’est prononcé dans une décision du 2 juin 2017, à nouveau dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, sur un autre régime local des cultes, celui en vigueur en Guyane.

Réputée pour son attachement au régime de séparation entre l’Etat et les religions, la France n’en connaît pas moins, dans plusieurs parties de son territoire, d’autres systèmes d’organisation des rapports entre les pouvoirs publics et les cultes, désignés comme les « régimes locaux ». Ils comprennent les régimes « ultramarins » et le droit local alsacien-mosellan. Par son application sur le territoire hexagonal, ce dernier demeure le plus emblématique mais partage avec les premiers d’être un produit direct de l’Histoire. Les territoires d’outre-mer concernés correspondent à d’anciennes colonies, régies par un droit propre mais loin d’être homogène, s’agissant notamment du droit relatif aux cultes.

Ainsi, il n’existerait pas moins de « cinq régimes des cultes [qui] demeurent applicables aux départements et collectivités outre-mer » (Circulaire NOR/4IOCD1121265C du 25 août 2011. Réglementation des cultes outre-mer) — et la Guyane, dont il est question ici, constitue de ce point de vue un cas unique. En effet, la loi du 18 germinal an X (8 avril 1802, qui promulguait le Concordat et les Articles organiques), n’y a pas été rendue applicable, contrairement aux colonies d’outre-mer qu’étaient La Réunion, la Martinique et la Guadeloupe. De même, la loi de séparation du 9 décembre 1905 ne sera étendue qu’aux seules colonies concordataires. Il en résulte que le statut des cultes guyanais demeure régi, pour l’Eglise catholique, par l’ordonnance royale du 27 août 1828 concernant le gouvernement de la Guyane française (voir en ce sens Conseil d’Etat, 9 octobre 1981, n° 18649, Beherec) et, pour les autres cultes, par les décrets Mandel de 1939.

C’est sur la base de l’ordonnance royale de 1828 qu’y est rémunéré le clergé catholique, au sens où l’article 36 dispose que « le gouverneur veille au libre exercice et à la police extérieure du culte, et pourvoit à ce qu'il soit entouré de la dignité convenable ». Cette rémunération fut à la charge de l’Etat jusqu’au 13 avril 1900, date à laquelle la loi portant fixation du budget général des dépenses et recettes de l'exercice 1900 inscrivit les « dépenses de personnel et de matériel nécessaires au culte » parmi les dépenses obligatoires à la charge de la colonie de Guyane, devenue département français en 1946 — à cette époque, le statu quo en matière de législation cultuelle avait été jugé souhaitable afin de favoriser le maintien des missions catholiques dans un contexte de pauvreté de la population guyanaise.

Ce sont ces dispositions de la loi du 13 avril 1900 ainsi que l’article 36 de l’ordonnance de 1828 qui ont fait l’objet d’un recours ayant abouti cette fois à une question prioritaire de constitutionnalité.

Déjà en 2014, le conseil général de la Guyane avait, par arrêtés, décidé de cesser le paiement des salaires (s’élevant à un montant annuel d’environ un million d’euros) de vingt-six prêtres catholiques. Le tribunal administratif de Cayenne (29 décembre 2014, n° 1400708 et autres) avait alors annulé ces arrêtés et enjoint au conseil général de rétablir le versement de la rémunération. En août 2016, la collectivité territoriale de la Guyane s’est tournée vers le tribunal administratif en vue d’obtenir une « condamnation de l'Etat à lui restituer les sommes versées aux ministres du culte catholique de la Guyane à titre de rémunérations entre 2009 et 2013 ainsi que les sommes qu'il a prélevées au même titre en 2014 et 2015 », soulevant une question prioritaire de constitutionnalité. En vertu de l’article 61-1 de la Constitution, « lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ».

Dans la présente affaire, le tribunal administratif de la Guyane a donc transmis cette question au Conseil d’Etat qui en a saisi le Conseil constitutionnel (Conseil d’Etat, 3 mars 2017, n° 405823). La question portait sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 36 de l’ordonnance du 27 août 1828 relative au gouvernement de la Guyane et 33 de la loi de finances du 13 avril 1900, interrogeant donc la constitutionnalité de deux aspects fondamentaux du régime des cultes guyanais. En effet, la collectivité territoriale de Guyane soutenait plus précisément que ces dispositions méconnaissent le principe de laïcité « en ce qu’elles prévoient, d’une part, que les ministres du culte catholique de la Guyane sont rémunérés par la collectivité publique et, d'autre part, que cette dépense est prise en charge par la collectivité territoriale de la Guyane. » En outre, « ces dispositions méconnaîtraient également le principe d’égalité devant la loi […] en prévoyant que seuls les ministres du culte catholique sont ainsi rémunérés, ces dispositions institueraient une différence de traitement injustifiée entre les cultes ». Le Conseil constitutionnel a écarté l’ensemble des arguments de la collectivité de Guyane et déclaré les dispositions contestées conformes à la Constitution.

Il convient de souligner la similitude entre cette décision et celle du 21 février 2013. Non seulement le Conseil reprend la même définition du principe de laïcité mais, comme dans le cas alsacien-mosellan, il s’appuie sur les travaux préparatoires à la Constitution du 27 octobre 1946 – puis de celle de 1958 – pour déclarer la singularité guyanaise compatible avec le principe de laïcité. Car cette décision renvoie une nouvelle fois à l’épineuse question des rapports entre le principe de laïcité et le financement public des cultes. Le Conseil d’Etat avait clairement établi une distinction entre les deux, à propos d’ailleurs d’un financement public attribué au culte catholique en Polynésie française, en jugeant que le principe de laïcité « n’interdit pas, par lui-même, l'octroi dans l'intérêt général et dans les conditions définies par la loi, de certaines subventions à des activités ou des équipements dépendant des cultes » (Conseil d’Etat, 16 mars 2005, n° 265560, Préfet de Polynésie).

En 2013, le Conseil constitutionnel avait lui opéré une distinction au sein de l’article 2 de la loi de 1905 entre le salariat des cultes et leur subventionnement. Tandis que, hors l’exception d’Alsace-Moselle,  l’interdiction du premier est incluse dans le principe de laïcité, la question des subventions publiques n’est pas mentionnée. La décision du 2 juin 2017 confirme donc cette analyse en étendant l’exception du salariat à la Guyane, mais sans se prononcer sur les subventions publiques, dont on peut déduire qu’elles seraient compatibles avec le principe de laïcité.

Les raisons historiques qui permettent de justifier le maintien de législations cultuelles spécifiques sont également avancées par le Conseil constitutionnel pour écarter, très rapidement d’ailleurs, la question de la rupture de l’égalité entre le culte catholique et les autres groupes religieux. Or, il existe une différence de contexte entre ces deux affaires ayant donné lieu à une question prioritaire de constitutionnalité. Autant la protection du droit local alsacien-mosellan peut trouver une explication dans « l’attachement des populations locales au droit cultuel » (Elsa Forey, « Le Conseil constitutionnel au secours du droit local des cultes », Actualité Juridique, droit administratif, 2013, p. 1108), autant il sera a priori plus délicat de justifier le maintien d’une législation datant de la période coloniale. En réalité, ces considérations seront sans doute rattrapées et occultées par les débats autour du principe de laïcité, au cœur de la décision du Conseil. Ce qui peut apparaître comme des acrobaties pour accorder considérations politiques – ne pas ouvrir un débat sur la laïcité – et état du droit – pour le moins complexe – reflète une nouvelle fois les incertitudes qui subsistent quant à ce que recouvre exactement le principe juridique de laïcité.

Anne Fornerod (Université de Strasbourg, CNRS, UMR 7354 DRES – Droits et religions).  

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